Četiri godine nakon što je Srbija prvi put aktivirala privremenu zaštitu za raseljene iz Ukrajine, mehanizam zamišljen za hitne situacije danas uređuje višegodišnji boravak oko 1.400 ljudi. Evropska unija je zaštitu produžila do marta 2028. godine, dok se u Srbiji ona produžava odlukom Vlade bez izričitog uporišta u zakonu. U ovom predlogu javne politike IDEAS analizira postojeći okvir i iskustva iz primene i predlaže konkretna normativna i operativna rešenja.
Rezime: zašto je potrebna izmena Zakona o azilu i privremenoj zaštiti
Privremena zaštita je institut hitne, kolektivne i vremenski ograničene zaštite. Osmišljena je za situacije masovnog priliva raseljenih lica, u kojima bi sprovođenje pojedinačnih postupaka azila bilo neizvodljivo ili bi ugrozilo funkcionisanje sistema azila. Njena svrha nije da zameni međunarodnu zaštitu, već da u vanrednoj situaciji obezbedi neposredan, uređen i pravno predvidiv odgovor države. U Republici Srbiji institut je prvi put aktiviran Odlukom Vlade o pružanju privremene zaštite u Republici Srbiji raseljenim licima koja dolaze iz Ukrajine, objavljenom 18. marta 2022. godine.
Četiri godine kasnije, iskustvo primene pokazuje da je postojeći okvir uspešno odgovorio na fazu hitnog prihvata, ali da nije prilagođen produženoj raseljenosti. To se najpre vidi kod trajanja zaštite. Produžavanje „dok postoje razlozi”, uvedeno izmenom Odluke Vlade iz 2024. godine, nema izričito uporište u članu 75. Zakona o azilu i privremenoj zaštiti (ZAPZ), koji ukupno trajanje ograničava na najviše dve godine. Time je nastao nesklad podzakonskog akta sa zakonom, koji otvara ozbiljno pitanje saglasnosti sa članom 195. Ustava.
Pravne praznine postoje i u sadržini zaštite. Katalog prava iz člana 76. ZAPZ uži je od minimalnih standarda Direktive 2001/55/EZ u pogledu socijalne pomoći, smeštaja i obrazovanja, a isprava korisnika u praksi ne obezbeđuje uvek nesmetano dokazivanje statusa i ostvarivanje prava. Najzad, nije uređen ni prelazak korisnika na trajnije osnove boravka ni posledice prestanka zaštite. Ne postoji pravni most ka trajnijim statusima za lica koja godinama zakonito borave, rade i školuju decu u Srbiji, ni uređen postupak za slučaj prestanka zaštite. Sve se to događa u trenutku kada je Savet Evropske unije 30. jula 2026. godine zaštitu produžio do 4. marta 2028. godine, a Preporukom od 16. septembra 2025. godine utvrdio koordinisani, ali neobavezujući, pristup tranziciji.
Predložena unapređenja ostvaruju se izmenama i dopunama postojećih propisa, bez dodatnog opterećenja institucija. Nečinjenje, nasuprot tome, produbljuje pravnu nesigurnost za korisnike i za organe koji postupaju, jer produžavanje zaštite počiva na osnovu koji se u svakom trenutku može osporiti pred Ustavnim sudom. Poseban rizik predstavlja uticaj na sistem azila. U slučaju naglog prestanka zaštite, znatan deo populacije od oko 1.400 korisnika prešao bi u pojedinačne postupke azila, pa bi se sistem koji godišnje odluči o oko 130 zahteva suočio sa više stotina novih predmeta. Takav ishod poslao bi i negativan signal u pristupnim pregovorima u okviru Poglavlja 24.
Šest preporuka za unapređenje privremene zaštite u Srbiji
1. Izmeniti član 75. ZAPZ tako da se privremena zaštita može dalje produžavati godišnjim, obrazloženim odlukama Vlade dok razlozi objektivno traju. Uz to treba propisati obavezno periodično preispitivanje stanja u državi porekla. Time se domaći okvir materijalno usklađuje sa logikom člana 4. stav 2. Direktive 2001/55/EZ, uz domaću procesnu razradu godišnjeg preispitivanja, i otklanja se nesklad Odluke Vlade sa zakonom.
2. Dopuniti član 76. ZAPZ tako da izričito jemči prava koja danas nedostaju. To su:
- socijalna pomoć i sredstva za izdržavanje;
- odgovarajući smeštaj ili podrška za stanovanje;
- pristup obrazovanju dece pod istim uslovima kao za državljane;
- pristup obrazovanju odraslih i stručnom osposobljavanju, u skladu sa domaćim propisima;
- biometrijska lična karta sa evidencijskim brojem stranca, kao administrativno rešenje za delotvorno dokazivanje statusa.
3. Obezbediti poseban postupak registracije za privremenu zaštitu i kontinuitet statusa i prava. Umesto obrasca potvrde namenjene licu koje je izrazilo nameru da podnese zahtev za azil, potrebno je propisati poseban obrazac potvrde o registraciji lica koje traži privremenu zaštitu. Potvrda treba da jasno navodi da se registracija odnosi na privremenu zaštitu i da istovremeno prizna zakonit boravak i osnovna prava do donošenja pojedinačne odluke. Status i prava korisnika koji je blagovremeno podneo zahtev za produženje treba da traju do pravnosnažnog okončanja postupka po tom zahtevu.
4. Uspostaviti pravni most ka trajnijim statusima, kroz novi član 76a ZAPZ i prioritetnu izmenu Zakona o strancima. Pravo na stalno nastanjenje treba urediti pre svega u Zakonu o strancima, po modelu posebnog osnova za lica kojima je odobreno pravo na azil. Vreme provedeno pod privremenom zaštitom tako bi se uračunavalo u uslov zakonitog, odnosno neprekidnog boravka, uz ispunjenje ostalih zakonskih uslova. Novi član 76a ZAPZ treba da sinhronizuje taj režim i izričito omogući podnošenje zahteva za boravak po drugom osnovu bez napuštanja zemlje i bez gubitka zaštite do odluke. Samo ako izmene Zakona o strancima ne mogu biti usvojene u odgovarajućem roku, pravo na stalno nastanjenje treba privremeno i celovito urediti u ZAPZ kao lex specialis.
5. Urediti prestanak i odloženo dejstvo odluke o prestanku privremene zaštite. Zaštita treba da prestaje samo na osnovu obrazložene, objektivne procene da je povratak bezbedan, dostojanstven i održiv. Odluka Vlade treba da odredi dan prestanka zaštite u skladu sa okolnostima konkretne krize, s tim da taj dan ne može nastupiti pre isteka šest meseci niti nakon isteka jedne godine od objavljivanja odluke. Do tog dana korisnici zadržavaju status i prava, uz izričitu zabranu prinudnog udaljenja dok zaštita traje. Protiv pojedinačne odluke o prestanku zaštite i drugih pojedinačnih odluka o statusu korisniku treba obezbediti žalbu Komisiji za azil i pravo na upravni spor, pri čemu žalba i tužba odlažu izvršenje odluke.
6. Doneti nacionalnu tranzicionu šemu po modelu Preporuke Saveta EU C/2025/5129. Šema treba da obuhvati:
- informisanje korisnika na jeziku koji razumeju;
- savetovanje o raspoloživim opcijama;
- podršku dobrovoljnom povratku u okviru postojećeg programa Komesarijata za izbeglice i migracije;
- praćenje tranzicije kroz mesečno objavljivanje agregiranih i anonimizovanih podataka o privremenoj zaštiti.
Dokument je pripremljen u okviru programa IDEAS-a „Azil i migracije”, kao doprinos informisanoj javnoj raspravi o unapređenju mehanizma privremene zaštite i njegovom usklađivanju sa pravnim tekovinama Evropske unije. IDEAS stoji na raspolaganju nadležnim organima za razgovor o predlozima, njihovo detaljnije obrazloženje i stručnu podršku u daljoj razradi.
Informacije o azilu i besplatnoj pravnoj pomoći na ukrajinskom i ruskom jeziku dostupne su na stranicama Informacije o azilu – UKR i Informacije o azilu – RUS.
