Metodologija za procenu uticaja na jednakost: revidirana verzija

Od 2021. godine organi javne vlasti u Srbiji dužni su da procene uticaj novih propisa i javnih politika od značaja za socioekonomski ugrožena lica. Zakonom su određeni obaveza i njeni obavezni elementi, a postupak sprovođenja procene nije bliže uređen. IDEAS objavljuje revidiranu Metodologiju za procenu uticaja na jednakost, u kojoj se ministarstvima, posebnim organizacijama i jedinicama lokalne samouprave predlažu postupak, obrasci i pravila za ispunjavanje te obaveze.

Zašto je metodologija potrebna

Propis koji na prvi pogled deluje neutralno može nekim grupama otežati pristup pravima ili uslugama. To se dešava, na primer, kada se zahtev može podneti samo elektronski, kada se uvodi uslov dužine prebivališta ili kada se zatvara služba u udaljenom naselju. Posledice su najteže za one koji su već u nepovoljnom položaju, a nastaju često nenamerno i na način koji nije odmah vidljiv.

Izmenama Zakona o zabrani diskriminacije iz 2021. godine u članu 14. propisano je da organ javne vlasti, prilikom pripreme novog propisa ili javne politike od značaja za ostvarivanje prava socioekonomski ugroženih lica, donosi procenu uticaja. Procena mora da sadrži opis stanja u oblasti, procenu neophodnosti i srazmernosti nameravanih izmena i procenu rizika za prava grupa. Oblik, rokovi i način objavljivanja procene zakonom nisu uređeni, a donošenje podzakonskog akta nije predviđeno. Metodologijom se utvrđuje postupak za ispunjavanje ove obaveze, a za svaki zakonski element određeno je mesto u obrascima. Pravnu obavezu čine donošenje procene i njeni zakonski elementi. Ostala rešenja iz metodologije su preporuka, koju rukovodilac organa može svojim aktom učiniti obaveznom za organ.

Šta je novo u revidiranoj verziji

Prva verzija metodologije izrađena je 2025. godine. Revidirana verzija usklađena je sa uredbama o analizi efekata propisa i o metodologiji izrade dokumenata javnih politika iz 2025. godine, a postupak je pojednostavljen i prilagođen uslovima u kojima organi rade. Najvažnije novine su:

• Srazmeran postupak – dubina procene zavisi od mogućih posledica predloga. Za većinu akata dovoljna je početna provera, za deo akata sprovodi se skraćena procena, a puna procena samo kada je ispunjen neki od kriterijuma za nju. Kada važi obaveza iz člana 14. Zakona o zabrani diskriminacije, sprovodi se najmanje skraćena procena, koja obuhvata sva tri zakonska elementa.
• Početna provera u pet pitanja – obrađivač, odnosno službenik koji priprema predlog, utvrđuje da li važi obaveza iz člana 14, da li se predlogom menja položaj lica i da li u oblasti postoje nejednakosti među grupama ili ih predlog može stvoriti. Zatim utvrđuje da li je potrebna pravna provera i da li je ispunjen neki od kriterijuma za punu procenu.
• Procena u okviru postojećih postupaka – kada se sprovodi analiza efekata, procena je njen deo, a nalazi se unose u izveštaj o analizi efekata, izveštaj o konsultacijama i obrazloženje akta. Kada se analiza efekata ne sprovodi, kao kod većine opštih akata jedinica lokalne samouprave, procena je zaseban dokument, a njen sažetak unosi se u obrazloženje akta.
• Pravna provera – razlikuju se neposredna i posredna diskriminacija, povreda načela jednakih prava i obaveza i uskraćivanje razumnog prilagođavanja osobama sa invaliditetom, a određeno je i kada se predlog upućuje pravnoj službi.
• Ocena uticaja – uticaji se opisuju u odnosu na scenario bez promene, odnosno na očekivano stanje ako se predlog ne usvoji, a za svaki se ocenjuju značaj, verovatnoća i pouzdanost dokaza. Posebno se beleže propuštene prilike, odnosno slučajevi u kojima predlog ne pogoršava položaj grupe, ali bi uz malu izmenu mogao da ga popravi.
• Poseban deo za jedinice lokalne samouprave – za opšte akte jedinica lokalne samouprave analiza efekata po pravilu nije propisana, pa je procena po članu 14. često jedina zakonom propisana prethodna provera uticaja na građane. U novom poglavlju određeni su: nosioci procene, preporučeni oblik procene za tipične lokalne akte, postojeći lokalni mehanizmi i procena budžeta i rebalansa sa stanovišta jednakosti.

Kako se metodologija primenjuje

Početna provera sprovodi se za svaki propis, javnu politiku, meru i projekat. Njen ishod je jedan od tri: predlog nije relevantan za jednakost, potrebna je skraćena procena ili je potrebna puna procena.

Skraćena procena je redovan oblik procene za predloge čiji je mogući uticaj na položaj grupa ograničen. Sprovodi je obrađivač, uz podršku kontakt osobe za jednakost. Metodologija ovu ulogu preporučuje, a kontakt osobu određuje rukovodilac organa. Postupak ima sedam koraka: od opisa predloga i grupa na koje utiče, preko postojećih podataka i jedne ciljane konsultacije, do predloga izmena i mera, ishoda procene i pokazatelja za praćenje.

Puna procena sprovodi se kada je ispunjen bar jedan od pet kriterijuma:

• Vrsta akta (strategije i programi, planovi razvoja, srednjoročni planovi i sistemski zakoni);
• Ozbiljne i teško otklonjive posledice, na primer ukidanje ili znatno sužavanje prava ili usluge;
• Širok obuhvat;
• Nedovoljni podaci uz konkretne naznake ozbiljnog uticaja;
• Pritužbe ili odluke o diskriminaciji u istoj oblasti.

Punu procenu sprovodi radna grupa za izradu akta, koja poredi više opcija i dodatno prikuplja podatke.

Svaka procena završava se stručnim zaključkom u obliku jednog od četiri ishoda: (1) usvajanje predloga bez izmena, (2) usvajanje uz izmene i mere, (3) usvajanje uz obrazloženo opravdanje ili (4) odlaganje predloga, izbor druge opcije ili odustajanje. Ishod procene ne zamenjuje odluku organa nadležnog za donošenje akta. Predviđeni su praćenje, uz prvu proveru najkasnije 12 meseci od početka primene akta, i kontrola kvaliteta pre potpisivanja procene.

Kome je namenjena

Metodologija je namenjena službenicima koji pripremaju propise, dokumente javnih politika, mere i projekte u ministarstvima, posebnim organizacijama i jedinicama lokalne samouprave, kao i rukovodiocima koji o tim predlozima odlučuju. Mogu je koristiti i organizacije civilnog društva kada pripremaju komentare na predloge propisa i javnih politika.

Metodologija se oslanja na dobru praksu Evropske unije, odnosno na Alat za procenu rodnog uticaja Evropskog instituta za rodnu ravnopravnost i na smernice i alate Evropske komisije za bolju regulativu. Oslanja se i na iskustva Irske i Ujedinjenog Kraljevstva sa obavezom procene uticaja na jednakost u javnom sektoru.

Metodologija je izrađena u okviru projekta „Da niko ne bude izostavljen – Jačanje zaštite od diskriminacije i promovisanje ravnopravnosti u Srbiji”. Projekat je realizovan uz podršku Britanske ambasade u Beogradu i u saradnji sa Poverenikom za zaštitu ravnopravnosti i Ministarstvom za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog. Razvoj metodologije razmatran je i na konsultativnoj radionici sa predstavnicima državnih organa. IDEAS stoji na raspolaganju organima javne vlasti za obuku i stručnu podršku u primeni metodologije.

Izradu i objavljivanje ove metodologije podržala je Britanska ambasada u Beogradu, u okviru projekta „Leave No One Behind – Da niko ne bude izostavljen”. Britanska ambasada nije odgovorna za njen sadržaj i ne podržava ga nužno. Stavovi izneti u publikaciji isključivo su stavovi autora i izdavača i ne odražavaju nužno stavove Vlade Ujedinjenog Kraljevstva.